Интервью Руководителя Федерального агентства железнодорожного транспорта М.П.Акулова журналу "РЖД-Партнер", сентябрь 2005 г.

«Видение того, как это будет завтра, нам необходимо уже сейчас»

Исполнился год практической деятельности созданного в ходе административной реформы Федерального агентства железнодорожного транспорта. Подвести итоги работы и высказать свою позицию по актуальным вопросам развития транспортного рынка мы попросили руководителя ФАЖТ России Михаила Акулова.

«Нам удалось приступить к реализации...»

— Михаил Павлович, какова Ваша общая оценка деятельности за год. Что удалось, что нет?

— В первую очередь необходимо отметить, что нам удалось организоваться структурно. Сформирован центральный аппарат и семь территориальных управлений, укомплектован контингент. В прошлом году Правительством был утвержден Перечень подведомственных Агентству предприятий. На сегодня проведены все необходимые процедуры по определению их финансово­экономического состояния, утверждены планы деятельности, размеры дивидендов, которые они из прибыли должны перечислить в бюджет собственника и т.д. На данный момент у нас свыше 20­ти государственных предприятий и большое количество учреждений, включая учебный комплекс.

Нам удалось приступить к реализации инвестиционных проектов, в которых мы были утверждены в качестве федерального заказчика. В первую очередь — это известный проект строительства железной дороги в Республике Саха (Якутия), который финансируется из трех источников, включая федеральный бюджет. Сегодня стройка активно идет, освоено уже 1 млрд. 300 млн.руб. Мы уже говорим о том, что есть все предпосылки для завершения этого строительства в 2008 году вместо 2010­го. При этом сегодня мы выдвинули предложение о том, чтобы начиная с 2008 года уже приступить к строительству совмещенного автомобильно­железнодорожного моста через Лену к Якутску. То, что мы успешно справляемся с задачей по строительству дороги в Якутии, дало возможность Минтрансу и МЭРТу увидеть в нас надежный инструмент реализации государственных проектов, и в предложениях по бюджету на 2006 год заложены основы по финансированию и других проектов. В первую очередь — это вынос железнодорожной линии в районе затопления Бурейской ГЭС. Подтверждение нашей способности реализовывать инфраструктурные проекты — это и принятие программы «Государственная граница», где до 2010 года нам предстоит освоить 4,2 млрд.рублей по обустройству железнодорожных передаточных станций. В первую очередь это касается железных дорог, которые имеют границы с Украиной и Казахстаном. В целом этот инвестиционный блок начал работать и имеет хорошие перспективы.

— Как известно, раньше всегда говорили, что на те или иные проекты нет денег. Сегодня есть Стабфонд, Инвестфонд и уж на дороги­то можно было бы тратить вволю. Но вот теперь едва ли не на официальном уровне заявляют: «Сколько ни дай, все разворуют». Что Вы ответите?

— Недавно по каналу ТВЦ Александр Лившиц ответил на этот вопрос так: «Разворуют в любом случае!» Но, дескать, останется дорога, останется мост и так далее. А если говорить серьезно, то мы, не вступая в эти макроэкономические дискуссии, сегодня видим, что Инвестиционный фонд уже в этом году располагает средствами в 40—45 млрд.руб., а на следующий год это будет около 70­ти млрд. Вот тот источник или инст­румент, который позволит решать задачи развития инфраструктуры. Сегодня еще не принят документ, который определяет всю процедуру участия в конкурсе и реализации проектов за счет средств Инвестфонда, но его идеология нам абсолютно понятна. Это совершенно цивилизованный механизм защиты от каких­либо потерь. Вы — бизнесмен или банкир — обращаетесь в структуры Фонда с просьбой получить деньги под конкретный проект. Вы их получите, но только часть средств от стоимости проекта. А другую составят ваши собственные деньги. Условия контроля за освоением средств — достаточно жесткие. Я думаю, что заинтересованность и бизнеса, и государства в реализации проекта — это такой очень мощный конгломерат, что здесь не возникнет некая трещина, через которую что­то может вытечь. Сегодня готовится новый инфраструктурный проект с использованием средств Инвестиционного фонда по строительству железной дороги в Республике Тыва. Это будет наглядным примером, когда и государство, и частный бизнес в равных долях выступят с тем, чтобы построить 400 километров железной дороги, соединить субъект Федерации с общей сетью железных дорог, выйти к богатейшему месторождению коксующихся углей, начать их промышленную разработку. Над этим проектом мы сейчас работаем.

«Речь идет о принятии конкретных точечных решений»

— Какие основные моменты можно отметить в блоке вопросов, связанных с правоприменительной функцией?

— Прежде всего следует отметить работу по принятию решений при столкновении интересов ОАО «РЖД» с другими участниками транспортного рынка. Но, конечно, еще далеко не все мы смогли здесь реализовать. Есть ряд предложений, который нами подготовлен и представлен в Минтранс. В первую очередь речь идет о развитии уже принятых Постановлений Правительства. Также о тех вопросах и функциях, которые были переданы Агентству и должны получить нормативное закрепление. К сожалению, есть препятствия для реализации этих документов, но во многом они носят и объективный характер. Такие же сложности существуют и в деятельности ряда других транспортных агентств. Сегодня идет консолидация в правовом департаменте Минтранса всех этих вопросов с тем, чтобы наше Министерство вышло на уровень переговоров и консультаций с другими причастными ведомствами — и эти вопросы были сняты.

— Недавно Президент страны поставил задачу активизировать завершение административной реформы. Каким Вам видится данный процесс применительно к вашему Агентству? Какие функции Вы хотели бы приобрести еще?

— Мы отнюдь не претендуем на получение большого спектра каких­то дополнительных функций. Речь идет о принятии конкретных точечных решений по наиболее «болевым», а фактически как бы упущенным, не рассмотренным в ходе административной и железно­дорожной реформ, проблемам. Об этом говорить необходимо, и мы к этому готовимся. Сегодня есть все основания констатировать, что государство не обладает теми регулирующими инструментами, которые были заложены в Программе реформы железнодорожного транспорта. Ликвидация Правительственной комиссии по реформированию, которую возглавлял вице­премьер, фактически исключила возможность государству получать оперативную информацию о результативности проводимых преобразований, а главное — возможность оперативного влияния на хозяйствующий субъект. Я думаю, что эта ситуация не нормальна. Она требует корректировки, тем более что Европейская конференция министров транспорта рекомендовала при реформировании железно­дорожной сферы создание специализированного органа для оперативного влияния на факторы, которые искажают конкуренцию в перевозках. В документах, в частности, указывается, что надзор за честной конкуренцией должны осуществлять независимые, содействую­щие прогрессу органы регулирования.

Если посмотреть в целом на данную ситуацию в мире, то только в России и в Ирландии у государства существует один такой контролирующий орган общеэкономического уровня. В России это — ФАС. А вот в Швейцарии и Швеции функционируют по три регулирующих органа. Здесь никоим образом речь не идет об ужесточении мелочного контроля за хозяй­ственной деятельностью. Дело заключается в том, что общенациональный антимонопольный орган имеет огромный массив проблем и количество тех субъектов, с кем ему приходится сталкиваться при рассмотрении дел. А железно­дорожный транспорт в ходе реформ достаточно уязвим из­за того, что сегодня ошибочно принятое решение, не поправленное вовремя, может за собой в этом же масштабе, по этому же шаблону повлечь принятие и других неверных решений в совершенно разных сферах деятельности. Вот оперативно среагировать на то, чтобы это неправильное решение не по­шло развиваться дальше — и есть цель такого специализированного органа. Он не должен подменять функции ФАС, но должен иметь право оперативно приостановить действие того или иного решения до рассмотрения процедуры в антимонопольном органе. Сегодня у нас хозяйствующий субъект, например ОАО «РЖД», с деятельностью которого непосред­ственно связана судьба тысяч предприятий, к сожалению, имеет право принять решение, которое не может быть отменено кем­то в оперативном порядке. При этом жалобы и обращения с несогласием могут игнорироваться, а сама процедура рассмотрения этих претензий к компании со стороны пользователей имеет достаточно большие временные рамки, жестко регламентирована и есть просто угроза, что, борясь за отмену какого­то решения, тот или иной пользователь к моменту отмены просто уже потеряет часть своего бизнеса или вообще уйдет с рынка.

Мы выдвигали предложение и готовы вновь с ним выходить, чтобы ОАО «РЖД» имело при себе независимую, признанную всеми структуру рассмотрения претензий от пользователей. Я имею в виду систему третейского суда, которая сегодня действует во всех крупных компаниях — РАО «ЕЭС России», «Газпроме» и др. Это более оперативный орган, нежели арбитраж или ФАС, и главное, что при несогласии с решением третейского суда у пользователя все равно остается право на защиту своих интересов в государственных органах. То есть это шанс найти компромисс и минимизировать те издержки, которые возможны в результате рассмотрения.

— С третейским судом понятно, но правильно ли понимать, что также Вы предлагаете придать ФАЖТ функции оперативного вмешательства в деятельность хозяйствую­щих субъектов транспортного рынка?

— Я бы воздержался от именно такой формулировки, а сказал бы так: нам нужна возможность дать экспертную оценку принятому решению с приостановлением его действия и направлением материалов при несогласии стороны в антимонопольные органы. С тем чтобы не терять то время, когда хозяйствующему субъекту приходится работать в рамках данных условий. Вот такую функцию мы могли бы взять на себя. Пример, получивший сегодня очень серьезный резонанс — это решение ФАС по запрету ОАО «РЖД» выдавать временные разрешения на открытие и закрытие контейнерных терминалов для прочих участников рынка. Ситуация здесь хорошо известна всем причастным, она обсуждалась, в том числе, и на страницах вашего журнала, и я не будут пересказывать ее суть. Что важно? При корректировке деятельности хозяйствующего субъекта в конкретном направлении, мы получили такую ситуацию, когда монополист, гиперболизируя это решение своими дальнейшими действиями, еще больше ухудшает деятельность всех заинтересованных предприятий. Сегодня массив писем от них — просто колоссальный. Участники рынка не могут понять, как вести теперь свой бизнес. Если вчера им хоть и по временному формату, но все же разрешали осуществлять погрузку и выгрузку контейнеров, то сегодня запретили уже на постоянной основе. Получается, что вся экономика страны в этом секторе оказалась связана решением одного человека, которого никто не может поправить. Очевидно, что здесь не хватает каких­то рычагов, которые бы не допускали такого положения. В данном случае выход мы нашли и уже даем разрешения на постоянное открытие терминалов. Но есть множество ситуаций, где подобного выхода нет. И это, конечно, негоже, когда компания имеет возможность осуществлять такое торможение развития других бизнесов. Но, по большому счету, это уже проблема того, что нет разделения на инфраструктурную и перевозочную деятельность ОАО «РЖД».

«Вперед с такими постановлениями идти нельзя»

— То есть мы явно видим, что сегодня невозможно говорить об оперативном управлении рынком железнодорожных перевозок вне процессов его реформирования. Но темпы преобразований явно упали. Как Вы думаете, есть ли вообще сейчас действенный формат управления реформой? Чего не хватает для ее активизации?

— Я считаю, что управление реформой железнодорожного транспорта сегодня есть. Как один из вариантов был принят путь создания межведомственной комиссии по реформированию при Минтрансе. Этот орган имеет достаточно широкий круг представителей от заинтересованных министерств и ведомств, включая силовые. При этом он расширен за счет присутствия там грузовладельцев, операторов, ППЖТ и других участников рынка. На заседаниях этой комиссии рассматриваются практически все вопросы, которые выносятся по структурному реформированию на совет директоров ОАО «РЖД», и я должен сказать, что уже есть апробированные механизмы, когда даются более широкие полномочия представителям ведомств по разработке конкретных тем. В частности, наше Агентство разработало и направило в комиссию перечень нормативных актов, которые требуется принять (или внести изменения в действующие), имея целью развитие перевозочного бизнеса на железнодорожном транспорте. Сегодня налицо недостаток данного нормативного обеспечения. Мы проанализировали вопрос с представителями всех заинтересованных сторон, построчно прошли по всему переч­ню. Да, были острые дебаты, но теперь мы четко понимаем, что нужно сделать в этом направлении, и доложим об этом на заседании комиссии.

Что данному органу управления реформой не хватает, так это системы мониторинга результатов принятых решений по структурным изменениям и по деятельности ОАО «РЖД» в новых условиях. Сегодня мы наблюдаем, например, такую ситуацию, когда компания одни и те же факты использует с целью доказательства совсем различных, даже противоположных, направлений или версий. Так, цифры, связанные с ростом числа компаний­операторов, увеличением числа приватных вагонов или доли перевозимых ими грузов, трактуются, с одной стороны, как достижение реформы железнодорожного транспорта, а с другой — лежат в основе обоснований необходимости повышения тарифов, т.к. частный оператор, дескать, захватывает так называемые высокодоходные рынки. Подобная возможность истолкования фактов в своих корпоративных интересах должна быть исключена, а необходимо, чтобы регулярно давалась объективная оценка всего достигнутого и на ее основе вырабатывался бы четкий прогноз того, что мы будем иметь завтра. Вот это необходимо развивать.

— Вы затронули вопрос разделения инфраструктуры и перевозок в ОАО «РЖД». Сегодня о нем начинают говорить все больше. Каково Ваше видение решения данной проблемы?

— На сегодня мы имеем уже достаточно большой круг вопросов и проблем, в основе которых лежит более общая тема разделенности или неразделенности инфраструктуры и перевозок. И видение перспективы того, как это будет завтра — нам уже сейчас действительно необходимо. Министр транспорта Игорь Евгеньевич Левитин на одном из правлений ОАО «РЖД» ясно высказался в том плане, что сегодня нанизывать новые подходы и решения необходимо на какую­то определенную предполагаемую конструкцию. То есть надо четко знать: будет ли завтра инфраструктура ОАО «РЖД» совмещена с перевозочной деятельностью или не будет, и уже в зависимости от этого готовить целый ряд нормативных либо методологических решений. Это было бы ошибочно — жить сегодня по одним правилам, а завтра после полуночи оказаться в условиях разделенного состояния. Но что мы имеем в плане методологической базы? В ходе подготовки и проведения реформы у нас никто не выстраивал никаких моделей дея­тельности компании ОАО «РЖД» в условиях разделенности инфраструктуры и перевозок. Нет такого. Все ограничивалось только уровнем построения схем управления — то есть рисования квадратиков и стрелочек.

В мире, как известно, существуют различные модели деятельности железнодорожных компаний — и разделенные, и интегрированные. Сегодня в России мы не можем пока внятно сказать о том, какой хотели бы видеть в перспективе ОАО «РЖД». Да, мы знаем тех, кто выступает за безусловное отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности — это в основном широкий круг операторов, потенциальных перевозчиков. Они хотят иметь недискриминационный доступ к инфраструктуре. Частные компании видят потенциальную угрозу в том, что без такого разделения их интересы будут ущемляться, и потому выказываемая ими в этом вопросе некоторая безапелляциозность — вполне понятна. Оценка компанией ОАО «РЖД» такого варианта строится на стремлении сохраниться в едином формате, занимать доминирующее положение на рынке. При этом мы можем легко спрогнозировать, что принятие решения о разделении будет болезненно, в первую очередь, для компании, но через нее — и для пользователя. В целом — это очень глубокий вопрос. Но я могу сказать однозначно (мы это анализировали), что та проблематика, которая очень остро возникла в зиму 2004—2005 годов и периодически наступает даже в летний период по брошенным поездам на подходах к портам (при всех других факторах, сдерживающих продвижение грузов), — это следствие проблемы неразделенности инфраструктуры и перевозок. И это надо понимать всем. Можно придумывать новые форматы взаимоотношений между железной дорогой и портами, между стивидором и портом, но в основе — именно эта проблема. Об этом нужно говорить, об этом нужно думать. Если будет принято решение о разделении — это ликвидирует многие «тупики». Если же еще долгое время будет существовать совмещенная модель, то очевидно, что необходимо подходить к созданию специальных государ­ственных органов (или передаче дополнительных функций существующим), для того чтобы отслеживать вопросы развития конкуренции в условиях неразделенности и делать первые попытки регулировать эти вопросы. Такие модели тоже существуют в большом количестве стран. Сегодня, к сожалению, даже известные Постановления № 703 и № 710 по недискриминационному доступу к инфраструктуре четко несут на себе некий оттенок торопливости принятия решений, формального отчета о выходе этих документов. Их надо серьезно дорабатывать, так как вперед с такими Постановлениями идти нельзя.

— То есть Вы считаете, что сегодня необходимо заниматься этим вопросом научно? Построить для начала хотя бы элементарную экономико­математическую модель?

— Абсолютно верно. Иначе к этому вопросу не подойти.

— И все-таки, Михаил Павлович, у Вас большой опыт как хозяйственной, так и регуляторной работы. К какой модели Вы склоняетесь интуитивно?

— Откровенно говоря, я сегодня даже и не смог бы сказать, каково мое личное мнение на сей счет. Но я могу обратить внимание на те положительные стороны, которые есть на железных дорогах мира с отделенной инфра­структурой. Дело в том, что наша модель очень сильно отличается от используемой в США и Канаде. Там, как известно, не стоит задача разделения, поскольку есть развитая конкуренция вертикально­интегрированных компаний. Но в то же время у них полностью разведены службы инфраструктуры, движения и продаж, между которыми вполне налажены, что называется, «правильные» внутрикорпоративные взаимо­отношения. Нам тоже над этим нужно очень серьезно работать, потому что до последнего времени структура управления ОАО «РЖД» не имела в себе даже каких­то прообразов тех моделей, на которые предполагается переходить. Правда, сегодня здесь сделаны попытки сдвинуть вопрос с мертвой точки. Я имею в виду тему выделения в компании руководства инфраструктурой. Считаю, что это — шаг в правильном направлении. Тем самым сегодня блок, связанный с привлечением объемов и рынком продаж, еще больше закрепляется как самостоятельная структура. Блок движенческий, как известно, есть. Но вот построение взаимоотношений между ними сегодня не совпадает ни с одной цивилизованной моделью. Идет просто подмена понятий и опять­таки — из­за неразделенности. Орган по продаже услуг разрабатывает план, спускает его вниз движенцам, а те говорят, что у нас нет столько вагонов, что план плох и так далее. Это — не то! То есть модель — не выстроена. Только выстраивается.

«Кто знает разгадку этой великой тайны?»

— Мы подошли к проблеме раздельного учета по видам деятельности, который рассматривается как альтернатива обособлению бизнесов. Как Вы считае­те, почему над этим вопросом упорно бьются, так сказать, лучшие экономисты ОАО «РЖД», а регулирующие ведом­ства в один голос заявляют, что никакой прозрачности как не было, так и нет?

— Да, мы все согласимся с тем, что львиная доля претензий к ОАО «РЖД» связана с непрозрачностью расходной части и необоснованностью заявлений о низкой величине тарифов. Также очевидно, что это дискуссия — не сегодняшнего дня. Весь постсоветский период развития железно­дорожного транспорта имели место эти вопросы и дожили даже до этапа, когда практически поставлена задача по выделению Федеральной пассажирской компании. И сегодня мы видим, что при любом обсуждении данного вопроса в адрес компании ОАО «РЖД» говорят: вы внятно докажите свои убытки в сфере дальних и пригородных перевозок, а уж тогда требуйте дотаций. И вот здесь, наверное, надо спросить, есть ли кто­то, знающий разгадку этой великой тайны: можно ли, организационно не разделив виды бизнеса, иметь удовлетворительный раздельный учет в ОАО «РЖД»? Можно ли это в принципе, методологически? Есть ли этому научные обоснования? Я разгадки этой тайны не знаю, но подозреваю, что только организационное выделение видов деятельности в самостоятельные компании поставит крест на этих бесконечных дискуссиях.

— Сегодня в ОАО «РЖД» вызревает решение о выделении дочерней компании по перевозке нефте­наливных грузов. Операторы бьют тревогу, что она будет демпинговать и разорит всех конкурентов. Вы как считаете?

— Это один из возможных ответов ОАО «РЖД» на те претензии, которые были высказаны в адрес компании нынче и весной прошлого года, когда ставился вопрос о дерегулировании тарифов на перевозку нефте­продуктов в период речной навигации. Компания разработала специальную методику определения возможностей выделения конкурентных сегментов перевозок. Не знаю, в каком виде она существует сегодня, но то, с чем я знакомился, несомненно, несло на себе оттенок этакого «хозяйствующего субъективизма». Но на вопрос о том, как железным дорогам можно конкурировать с речными перевозчиками, ответ искать нужно. Как один из возможных аспектов — выделение самостоятельных дочерних компаний с тем, чтобы они могли конкурировать и с речниками, и с частными железнодорожными операторами. А то, о чем Вы упомянули, — это был самый главный аргумент оппонентов, включая нас, против предложения ОАО «РЖД» о введении сезонных скидок на перевозку нефтеналивных грузов в период навигации в этом году. Мы сказали: вы настолько велики, что, решив здесь на конкретном марш­руте задачу удаления конкурентов с реки и с железнодорожного пути, в целом сможете быстро для компании компенсировать все то нереальное снижение цен, которые осуществите для привлечения клиентов. А они без сомнения пойдут, поскольку, как говорят, деньги не пахнут. Но это не будет конкуренция в том виде, в котором мы ее понимаем. Как сегодня конкретно прозвучит предложение о выделении дочерней компании — я пока не знаю. Но если ОАО «РЖД» хочет вести здесь честную конкуренцию, эти предложения следует приветствовать. Такая мера может стать первым шагом для решения главной задачи: на основе конкуренции в сфере грузовых перевозок идти на снижение тарифной составляющей для грузовладельца.

— А демпинг и разорение конкурентов?

— Если это будет самостоятельная компания, имеющая как основной только данный вид бизнеса, то демпинговать, я полагаю, она сможет только за свой счет. При условии, конечно, строгого соблюдения антимонопольного законодательства. Но это — уже другой вопрос.

— В тарифной теме сегодня также выделяется известный вопрос о выравнивании тарифов на погранпереходы и российские порты. Делаются заявления, портовики паникуют. Когда, по Вашему мнению, вопрос решится официально и точно?

— Несомненно, этот вопрос будет вполне синхронизирован с процессом вступления России в ВТО. Концептуально такие меро­приятия уже продумываются, частично они уже озвучиваются. В целом это — качественный, даже, скажем так, удобный момент, который позволит решить две задачи в ходе одного процесса.

— Что Вы пожелали бы участникам транспортного рынка?

— В первую очередь, я пожелал бы стремления относиться друг к другу как к равным партнерам, внутренней убежденности о невозможности самостоятельно охватить весь рынок. Надо с пониманием относиться к тому, что есть специализация, есть уже наработанные технологии и есть предприятия, которые выбирают себе партнеров и через эту, скажем так, многополярность и добиваются решения общей задачи. Не нужно забывать о том, что та мощная инфраструктура, которой сегодня управляет ОАО «РЖД» — это общее достояние всех; и она должна служить всем. Хотелось бы, чтобы зарождение той или иной новой компании воспринималось как появление еще одного коллеги, еще одного партнера, на которого можно опереться, который может решить ту или иную задачу силами и средствами, которыми он располагает. Чтобы создавалось цивилизованное железнодорожное сообщество, открытое для всех, и такая консолидированная деятельность как можно быст­рее наступила.

— А Вы­то со своей стороны порядок наводить будете?

— Мы намерены его наводить и знаем как это сделать. Однако в историческом пространстве нам пока еще слишком мало было отведено времени для того, чтобы все это охватить. Но мы понимаем ту ответственность, которая на нас лежит, и стремимся ее реализовать.